Knelpunten

Hoewel men voorzichtig moet zijn veralgemeningen, omdat die gemakkelijk ontaarden in karikaturale tegenstellingen, worden in discussies tussen Vlamingen en Nederlanders over staatkundige samenwerking snel verschillen van inzicht duidelijk. Deze zijn gemakkelijk te verklaren uit de verschillende politieke geschiedenis en achtergrond van Vlaanderen en Nederland. Hier kan dan ook niet zomaar aan voorbijgegaan.

Veel Vlamingen hechten over het algemeen grote waarde aan het subsidiariteitsprincipe: bevoegdheden en besluitvorming daar leggen waar ze het beste passen, in beginsel op een zo laag mogelijk niveau. De eeuwenlange afhankelijkheid van vreemde mogendheden en grotere structuren, zoals ook nu nog van België, maakt dat Vlaanderen een lange traditie kent van strijd voor zelfbestuur. Deze is begonnen aan het einde van de achttiende eeuw en duurt nog altijd. Het eerder genoemde proces van opeenvolgende staatshervormingen is er een rechtstreeks gevolg van. Bij het overwegen van een vrijwillige staatkundige samenwerking met Nederland mag verwacht worden dat voor Vlaanderen politieke zelfstandigheid voorop staat.

Een ander aspect dat speelt is de democratische verantwoording van de politiek. Dit hangt deels samen met de staatshervormingen, die van België een bijzonder ingewikkeld en niet altijd even democratisch ingericht land hebben gemaakt. Zo is Franstalig België door allerlei beschermingsmechanismen sterk oververtegenwoordigd in de politiek, zowel in het parlement als in de regering en de verschillende overheidsdiensten. Daarenboven heeft de Franse taalgroep, hoewel getalsmatig in de minderheid, de mogelijkheid onwelgevallige besluitvorming dusdanig te vertragen en tegen te werken, dat min of meer sprake is van een vetorecht op Belgisch niveau. Sommige vertragingstactieken kunnen zelfs toegepast op wetten en besluiten van de Vlaamse overheid! Dit, in samenhang met de vroegere onderdrukking van taal en cultuur binnen België, heeft de getalsrijkere Vlamingen een permanent minderheidscomplex bezorgd. Bij het inrichten van een eventueel gemeenschappelijk overheidsapparaat met een grotere partner als Nederland moet met deze gevoeligheden zeker rekening gehouden worden.

Een punt dat voor veel Nederlanders belangrijk is, is de herkenbaarheid van de staat. Door verschillende bronnen wordt verwezen naar de sterkere gehechtheid van Nederlanders aan het staatsniveau, hoewel van extreem nationalisme geen sprake is. Deze gehechtheid uit zich in een grote betrokkenheid bij en een hoge verwachting van de politiek: men ziet overheidsingrijpen vaak als een wenselijk middel om problemen op te lossen of juist te voorkomen. Daaruit vloeit voort dat Nederlanders zichzelf graag herkennen in de overheid. Het verzet in Nederland tegen een al te hechte Europese Unie moet in deze context gezien worden: veel mensen herkennen zich niet in dit niveau en hebben het gevoel weinig invloed te hebben op de besluitvorming daar. Het vertrouwen in de EU is dan ook laag. Een van de manieren voor de Nederlandse regering om het Verdrag van Lissabon aanvaardbaar te maken voor de Nederlandse publiek, was daarom het schrappen van symbolische zaken als een Europese vlag en een Europees volkslied. Een punt van aandacht bij een staatkundige samenwerking met Vlaanderen is dan ook de omgang met de eeuwenoude Nederlandse symbolen als de vlag, het volkslied en de band met Oranje.

Een tweede Nederlands pijnpunt vormt het gebrek aan ervaring met staatkundige hervormingen. De Nederlandse staatsinrichting gaat grotendeels terug op het befaamde Huis van Thorbecke uit het midden van de negentiende eeuw. Er bestaat grote huiverigheid om hier wijzigingen in aan te brengen, zoals blijkt uit de terugkerende discussies over het oprichten van landsdelen, stadsprovincies, streekgewesten en deelgemeenten ter aanvulling of vervanging van de heilige drie-eenheid Rijk - provincie - gemeente. En als men in Nederland dan toch te maken krijgt met veranderingen, zoals in de staatkundige verhoudingen binnen het Koninkrijk, worden deze al te gemakkelijk herleid tot het vertrouwde referentiekader. Zo werd de nieuwe status van de eilanden Bonaire, Saba en Sint Eustatius bij voorbaat vergeleken met die van een gemeente, terwijl bij nader inzien van de praktische uitwerking blijkt dat het gaat om een status sui generis die op zeer veel punten afwijkt van een traditionele Nederlandse gemeente. Het zal veel Nederlanders ongetwijfeld moeite kosten om deze nieuwe status te begrijpen. Dat geldt des te meer voor eventuele nieuwe overheidsstructuren die ontstaan door samenwerking met Vlaanderen.

Vormen van staatkundige samenwerking

Een staatkundige samenwerking van Vlaanderen en Nederland kan op zeer uiteenlopende manieren ingericht worden, gaande van een vrijblijvende samenwerking op basis van losse verdragen tot volledige versmelting tot een hechte eenheidsstaat.

Globaal worden in het staatsrecht drie staatsvormen onderscheiden: de statenbond of confederatie, de bondsstaat of federatie, en de eenheidsstaat of unitaire staat.

Een statenbond is – de naam zegt het eigenlijk al – een verbond van onafhankelijke staten, die samenwerken ter verdediging van gemeenschappelijke belangen of verbetering van de bestuurlijke doelmatigheid. De voornaamste beslissingsmacht ligt doorgaans bij de deelnemende staten, die het overkoepelende geheel aansturen en ook zelfbeschikkingsrecht hebben, d.w.z. vrijwillig een samenwerking kunnen aangaan of opzeggen. Hoewel de bond in theorie zeer veel bevoegdheden zou kunnen hebben, ligt het voor de hand dat het zwaartepunt hierin bij de staten zelf ligt en voor slechts een beperkt deel aan de bond is afgestaan.

Een bondsstaat is een staat waarin de macht grondwettelijk verdeeld wordt tussen de bond en de deelstaten. Bondsstaten kunnen zowel uit een eenheidsstaat als uit een statenbond ontstaan. In het eerste geval is vaak sprake van groeiende interne verdeeldheid, die een hervorming van de staat noodzakelijk maakt. België is een goed voorbeeld in deze. In het tweede geval is eerder sprake van evenwichtige verhoudingen tussen de verschillende deelstaten, die in een proces van hechter geworden samenwerking hun zelfstandigheid hebben opgegeven. Hier staan Zwitserland en de Verenigde Staten model.

In een eenheidsstaat ten slotte gaat alle macht uit van het bestuurscentrum van een land, dat de uitvoering in meer- of mindere mate heeft uitbesteed aan lagere overheden als provincies en gemeenten. Veel eenheidsstaten zijn vanaf de negentiende eeuw ontstaan, met als doel orde en eenheid te scheppen in regelgeving en bevolking (natievorming). Waar dat doel bereikt is, zijn veel staten overgegaan tot decentralisatie.

Binnen en tussen deze drie hoofdvormen zijn vele varianten mogelijk. Te denken valt aan het vroegere Oostenrijk-Hongarije, dat kenmerken van alle drie in zich droeg: een eenheid gebaseerd op een verdrag, waarin de twee staten Oostenrijk en Hongarije totaal verschillend bestuurd werden (eigen aan een statenbond), een duidelijke machtsverdeling tussen de deelstaten en de centrale overheid (eigen aan een bondsstaat) en een centrale overheid - lees: de monarchie - die de uiteindelijke beslissingsmacht naar zich toetrok (eigen aan een eenheidsstaat).

Het Koninkrijk der Nederlanden is een goed voorbeeld van een staatsverband dat ook wel als sui generis wordt omschreven. Het heeft zowel kenmerken van een statenbond als van een bondsstaat. Zo hebben de deelstaten – Nederland, de Nederlandse Antillen en Aruba – zelfbeschikkingsrecht en volledig intern zelfbestuur, maar is de samenwerking en bevoegdheidsverdeling wel vastgelegd in een soort grondwet: het Statuut voor het Koninkrijk, waaraan de Nederlandse grondwet ondergeschikt is.

Verscheidene Europese landen, zoals Spanje en Groot-Brittannië, hebben een vorm tussen een eenheidsstaat en een bondsstaat ontwikkeld. De federalisering gaat in deze landen niet verder dan de deelgebieden die daarom gevraagd hebben: Schotland, Wales, Noord-Ierland, Baskenland, Catalonië. Voor deze gebieden zijn elk afzonderlijke regelingen getroffen, die de deelstaten overigens soms meer zelfbestuur verlenen dan veel volwaardige bondsstaten. Het centrumgebied daarentegen blijft in grote mate bestuurd worden als eenheidsstaat.

Ervaringen met Vlaams-Nederlandse samenwerking

Vlaanderen en Nederland hebben in de loop der eeuwen met wisselende kracht en wisselend succes samengewerkt. In de zestiende eeuw trokken de Nederlanden gezamenlijk op tegen de willekeur van de Spaanse koning, maar verscheurden de godsdienstverschillen uiteindelijk het front en bleven de Zuidelijke Nederlanden in handen van Spanje. In 1815 werden de Nederlanden wederom verenigd, ditmaal van bovenaf, maar na de Belgische opstand belandde Vlaanderen wederom aan de andere kant van de grens.

Sinds de omvorming van België tot bondsstaat, die Vlaanderen de mogelijkheid bood zichzelf tot ontplooien tot deelstaat met eigen overheden en bevoegdheden, is voor het eerst sinds eeuwen een politieke partner ontstaan voor rechtstreekse samenwerking, buiten grotere eenheden als België of de Europese Unie om. Hiervan is al dankbaar gebruik gemaakt, met name op onderwijs- en cultureel vlak.
De belangrijkste verwezenlijking tot nu toe is misschien wel de oprichting en uitbouw van de Nederlandse Taalunie. In deze supranationale organisatie op verdragsbasis werken Vlaanderen, Nederland, Suriname en sinds kort ook de Nederlands-Antilliaanse eilanden samen op allerlei terreinen die verband houden met de Nederlandse taal, zoals de spelling, het taalonderwijs binnen en buiten het taalgebied, de letteren, wetenschappelijk onderzoek, etc. Samenwerking binnen deze organisatie, maar ook elders tussen Vlaanderen en Nederland, verloopt over het algemeen naar grote tevredenheid.

Mogelijkheden voor staatkundige samenwerking

Uit het voorgaande kan worden opgemaakt dat er zeer uiteenlopende mogelijkheden van staatkundige samenwerking zijn, maar dat het door verschillen in benadering en achtergrond moeilijk zal zijn hieruit een eenduidig recept voor een Vlaams-Nederlandse staatkundige samenwerking te onttrekken.

Alleen al vanwege die verschillen zal een samenwerking zich in eerste instantie moeten beperken tot die onderwerpen waarover men wèl overeenstemming kan bereiken. Dat betekent een los samenwerkingsverband op basis van een verdrag. De succesvolle samenwerking binnen de Nederlandse Taalunie kan hierbij als voorbeeld dienen.

Men kan denken aan het uitbouwen van de Taalunie zelf tot een brede politieke unie, die op meerdere onderwerpen samenwerkt. Landen zouden daarbij per onderwerp moeten kunnen uitmaken of zij deelnemen aan een samenwerking dan wel alle bevoegdheden in eigen hand houden. Dit heeft als voordeel dat er één grote flexibele organisatie ontstaat, waarmee een wildgroei aan aparte organisaties (een op taalgebied, een op economisch gebied, een op gebied van Europese politiek, een op gebied van ontwikkelingssamenwerking, enz.) voorkomen kan worden. Anderzijds raken zo meerdere landen betrokken bij de samenwerking, zodat het gevaar van een minderwaardigheidscomplex dan wel een overheersende rol veel kleiner is dan in een bilaterale situatie.

Het gaat te ver om vooraf de praktische uitwerking van een dergelijke politieke unie tot in detail te beschrijven. In grote lijnen kan gedacht worden aan een uitvoerende raad, bestaande uit ministers van de verschillende regeringen, en een toezichthoudende raad, bestaande uit parlementsleden van de verschillende nationale parlementen. Er kan ook gekozen worden voor een eigen politiek netwerk van bestuurders en volksvertegenwoordigers, zeker als de samenwerking verder verdiept.
Idealiter is voor zowel de overheidsdienst als voor het bestuur het Nederlands de enige werktaal. Anderstalige partners, zoals Wallonië en Luxemburg, kunnen zich bij de organisatie aansluiten, mits zij bereid zijn zich hieraan aan te passen. Dit voorkomt ‘Belgische toestanden’ en verlies aan herkenbaarheid.
Een laatste belangrijke voorwaarde is dat de organisatie bestaande samenwerkingsverbanden, binnen het Koninkrijk der Nederlanden of de Europese Unie, niet doorkruist.

Voor de toekomst

Als de samenwerking goed bevalt, kan deze uiteindelijk verdergaan in een echt staatsverband in de vorm van een bondsstaat. Hiervoor zal echter wel vooraf overeenstemming moeten bereikt inzake de staatsvorm (monarchie of republiek), de overheidsstructuur, de bevoegdheidsverdeling, de symboliek, etc.

Een goede mogelijkheid in deze is de aansluiting van Vlaanderen als land bij het Koninkrijk der Nederlanden, naast Nederland, de Nederlandse Antillen en Aruba. Een ingrijpende herstructurering van het rijksbestuur, waaronder forse uitbreiding van de rijksregering en de instelling van een neutraal rijksparlement, is dan wel noodzakelijk. Mocht dat geen oplossing bieden, dan zal een vervangende staatsstructuur uitgedacht moeten worden, waarin desgewenst ook plaats is voor de Antilliaanse eilanden.

De wenselijkheid, in de verre toekomst, van een volledige samensmelting van Vlaanderen en Nederland is op dit moment nog niet te overzien. Een en ander is afhankelijk van hoe de samenwerking zich gaat ontwikkelen. Hoewel deze mogelijkheid voor de nabije toekomst verre van een verstandige keuze lijkt en op weinig draagvlak kan rekenen, is ze niet op voorhand voor eeuwig uit te sluiten. De huidige staatsgrens tussen Nederland en België heeft in ieder geval geen eeuwigheidswaarde en het is dan ook goed denkbaar dat gebieden aan weerszijden van de grens, bijvoorbeeld de beide Limburgen, op termijn zullen streven naar het definitief opheffen van de politieke scheidslijn tussen Nederland en Vlaanderen.